引言
党的十九届四中全会强调，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。因此，加强政府政务服务能力、优化政府职责体系是持续完善营商环境的基础前提，是不断解放和发展社会生产力，激发市场活力和创造力的体制保障。深化“放管服”改革是党中央、国务院在新形势下优化营商环境的重要举措；加强政务服务能力建设是优化营商环境的内在要求，旨在重塑政府与市场、企业的关系，提高政府政务服务效率。
近年来，重庆市大力推进优化营商环境工作，不断深化“放管服”改革，加强政务服务能力建设，在持续优化营商环境方面做出了不懈努力，取得了一定成效，但同时也存在一些问题。重庆市最新提出了“一圈两群”的城市规划，江津区作为其中的重要支点，在区域发展中具有得天独厚的区位优势。由此，课题组以江津区为例继而观照重庆，进行了深入研究和调研，形成调研报告简要如下：
一、研究背景
（一）深化“放管服”改革 持续优化营商环境
十八大以来，我国的营商环境持续优化，在多方面取得实效。究其原因：
首先是在顶层设计层面进行合理规划。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的指导思想，在重要领域和关键环节方面做了总体部署和顶层设计；十八届五中全会中明确了营商环境建设的法治化、国际化、便利化方向。
其次是明确了政府和市场的关系，特别是政府在服务市场主体、激发市场活力中的职责和作用。一是要充分尊重市场是资源配置中的决定性力量，更好发挥政府作用。二是要处理好政府与市场主体的关系和联系。三是要完善好市场主体与市场经济的联接体系与机制。
最后是切实贯彻落实有关政策。这是最重要的，即政府在顶层设计下加强了有关政策制度的贯彻落实，不断进行基层探索和创新，总结经验和典型，进行试点和推广。
（二）加快“互联网+政务服务”应用 助推政府政务服务能力提升
有关研究报告显示，目前我国各地区网上政务服务主要存在以下突出问题：一是改革配套措施仍需建立健全。政务服务呈现“物理集中”、部门化、碎片化，缺乏资源整合、整体优化和战略规划，部门间协同效率较低。二是区域一体发展仍需深入推进。总体来看，从东部到西部逐渐降低，区域发展的不平衡和不充分十分明显。三是政府数字化转型仍需强力推动。“互联网+政务服务”仅停留在“物理聚合”阶段，政府政务数据共享和安全利用没有取得实质性进展。四是政务数据同源仍需持续强化。“数据不一致”“数据共享难”制约改革深化的问题日益突出。五是企业和群众获得感仍需不断提升。
二、营商环境的内涵、评价指标及国内其他地区做法简析
（一）营商环境评价及指标
对国内外主要营商环境评价报告进行对比分析可看出，其中营商环境评估指标选择和权重虽各有侧重，但有关企业生命周期的营商环境核心指标大同小异。国际上，世界银行以企业全生命周期为主的营商环境评估指标体系被广泛认可和应用。
表1 国内外主要营商环境评价报告
主要营商环境评价报告
评价机构及报告名称 评估样本选择 主要评估指标
世界银行《营商环境报告2020》 全球190个经济体。
10项一级指标纳入比较：开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产的监管量化；2项单独列报：雇佣工人、与政府签订合同。
中国经济改革研究基金会国民经济研究所《中国分省企业经营环境指数》 中国30个省、自治区、直辖市。 政府行政管理、企业经营的法制环境、企业税费负担、金融服务、人力资源供应、基础设施条件、中介组织和技术服务、企业经营的社会环境。
粤港澳大湾区研究院《2018年中国城市营商环境评价》 全国35个大中城市的营商环境进行了评价。 一级指标是城市营商环境，二级指标有6类，即软环境，市场环境、商务成本环境、基础设施环境、生态环境，社会服务环境，三级指标29个，四级指标32个。
据测算，重庆2018年位居第5名。
中大咨询创新研究院《粤港澳大湾区营商环境报告（2019）》 广州、深圳、佛山和中山等地200多家企业。 营商环境评估体系包括政务环境、市场环境、法治环境、人才发展环境和国际环境。其中，政务环境着重强调政府主动为企业排忧解难的服务意识；法治环境着重强调对企业及个人财产权和知识产权的保障等。
由中国战略文化促进会等联合发布《中国城市营商环境指数评价报告》 经济总量排名前100城市。 一级指标分为硬环境指数和软环境指数。硬环境包括自然环境和基础设施环境2个二级指标，11个三级指标；软环境包括技术创新环境、人才环境、金融环境、文化环境和生活环境等5个二级指标，24个三级指标。
（二）各地优化营商环境实践探索与典型做法
重庆市营商环境建设可对标世界银行评价指标体系，借鉴北京、上海的一些典型做法，以下将两地在开办企业和办理建筑（施工）许可环节的有效做法和经验做举例说明：
在开办企业环节，北京典型做法：提供企业档案“容e查”服务；实行新企业开办“一窗办理”服务模式。上海典型做法：开办企业“一窗通”服务平台：全流程“统一提交，一天批准，当天领取”。
在办理建筑（施工）许可环节，北京在建设项目行政审批流程改革中全面推行施工图“多审合一”，并逐步实施数字化审图和政府购买服务。上海市对建筑工程综合竣工验收一般项目，实行“一表申请、一口受理、综合验收、限时办结”，强化过程监管和“四方验收”。
三、重庆市江津区优化营商环境的实践及存在的问题
（一）重庆市市级层面优化营商环境的基本情况
一是加大简政放权力度，重塑政务服务理念。坚持推进“四措并举”，着力将减税降费、政府采购等“放管服”改革落地生根。清单式放权力度加大，实施市场准入负面清单制度，推动“开发区事开发区办”、在自贸试验区探索“点菜”放权机制等。
二是创新监管方式，保障政务服务成效。市场监督管理局从网格化分类监管、抽查监管、信用监管三个方面加强事中事后监管、创新机制保障市场公平公正，如全面推行“双随机、一公开”、建立信用“红黑名单”制度等。
三是加强服务便利性，提升政务服务效率。借助“互联网+”，推行“渝快办”优化网上政务服务，上线的事项遵循“减环节、减材料、减时限、减费用”的要求等。
四是优化企业全生命周期政务服务，打造法治化、国际化、便利化营商环境。出台系列工作方案与评估报告，进行体制机制改革和实践创新，加快建设内陆开放高地提供法律服务保障，助力重庆营造国际化法治化便利化营商环境。
（二）重庆市江津区优化营商环境的经验及问题
1.调研的基本情况
调研主要从两个视角开展，政府与企业，即在优化营商环境中政务服务的供给方和需求方。调研方法主要是座谈、深度访谈、走访等。调研内容侧重江津区在深化“放管服”改革、加强政府政务服务能力、优化营商环境等方面的政策落实与基层实践、有效做法，存在问题等。
2.主要做法及基本成效
江津区通过提升政府服务能力以优化营商环境等方面开展了诸多工作，成效明显。对其做法与成效及调研材料进行归纳，包括：（1）重塑政务服务理念，成立江津区政务服务办公室。（2）加大简政放权力度，改革重点领域审批制度。（3）创新监管机制，推行“双随机、一公开”智慧监管。（4）推进“互联网+政务服务”应用，开创“一窗式”政务服务。（5）提升政务服务水平，注重“服务满意度”评价。
3.存在的问题
（1）政务服务理念提升，服务能力不相匹配。主要体现有：政务服务人员对上级有关文件理解把握能力不足，难以针对本地区实际情况制定更为有效的具体实施方案；统筹协调工作能力存在短板；基层办事员业务能力参差不齐。
（2）服务资源整合不到位，统筹协调改革难度大。缺乏一个能够有效统筹协调的主体部门，“主体”不明确导致政务服务资源和企业资源的大量耗费却依然解决不了实际问题。部门协调机制不健全，信息孤岛影响审批效率。
（3）“简政放权”数量增加，办事质效未能跟上。主要体现有：放权不同步，放权力度和标准不统一；审批事项权限下放存在互为前置现象；“简政放权”缺乏系统性、精准性思维，问题导向意识不足。
（4）追责机制欠缺，风险防范体系尚未建立。下放“审批权限”、试行“容缺受理机制”，但追责机制欠缺，监管机制不完善，使得政府与企业均存在失信风险。事中事后监管难度加大、监管权责不明晰，承担监管责任的领导部门难以真“放权”，承担业务的基层部门难以落实。
（5）亲清因“位”相异，政府企业间彼此缺乏获得感。包括：对亲清内涵认识不足导致“亲而不清”“清而不亲”；沟通不畅导致政企关系变得微妙而脆弱，彼此信任感变差。
四、江津区加强政务服务能力建设，优化营商环境的建议
（一）深化“放管服”改革，降低制度性交易成本。
一是精简行政许可项目，推进“区域能评、环评+区块能耗、环境标准”取代项目能评、环评，深化企业投资项目“最多跑一次”改革。清理废除一批不必要的规制市场的文件，推进行政许可目录化管理，编制行政许可通用目录，做到目录之外无审批。
二是加强对权责清单和公共服务事项清单的动态管理，切实做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。
三是按照能放则放原则，借鉴江津区实施的“白沙镇赋权清单”和综保区的平台“点菜”放权机制等，依法依规向市区级政府、自贸试验区、开发区等下放行政许可权限，减少行政审批层级，实现管理重心下移。
（二）利用互联网技术，提升政府服务的质量。
一是加快推进“互联网+政府服务”。推广使用“渝快办”等，提升网上办理比例，提升行政效率；融合线上线下，加快实体政务大厅与网上服务平台的融合，推动服务事项跨地区远程办理、跨层级联动办理、跨部门协同办理。
二是探索以“区块链+政务”，实现多部门信息共享，打破信息壁垒。借鉴浙江做法，基于区块链的分布式数据结构与数据共享模式，建立政务数据跨层级、跨区域、跨部门共同维护和利用，促进业务协同办理，深化“最多跑一次”改革，努力让“数据多跑路，群众少跑腿”。
三是借助网络课堂与学习社群等，提升政府工作人员尤其是窗口人员对政策的实时学习与透彻理解。
（三）优化第三方介入，形成政府、企业与中介的良性互助。
一是整治服务大厅附近存在的第三方“中介”服务乱象，维护政府形象与企业利益。
二是制定企业投资建设中介服务清单，在现有基础上使手续、时间缩减。
三是开放行业并以竞争促服务，即在行政服务大厅中设立中介服务“超市”，引入符合条件的第三方机构，以市场竞争提升服务质量。
四是政府引导开展代办培训，江津区经信委指导公益性组织中小企业服务中心开展代办培训，建议将此业务推广至其他业务部门。
（四）预警并严惩失信，推进法治政府与诚信企业建设
一是以规章制度为约束，弱化失信风险。出台规范政府履约的文件，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制；通过座谈与宣讲，提升企业权利义务知晓度和诚信意识，规范企业项目强制退出机制。
二是以实际行动为佐证，展示政府诚信形象。定期集中清理解决一批政府或单位“失信、违约”突出问题、典型案例，督促相关单位依法履约，兑现承诺事项，及时结算、按期支付各种工程款、借款，优化招商引资环境。
三是完善“容缺受理机制”。基于对该制度在审批过程中的实践，定期研判、查漏补缺，将企业的诚信/失信行为与其征信挂钩，牵头以政策支持等实现企业征信资本化，强化企业对自身征信的重视。
四是拓宽企业征信查询与使用渠道。政府在招商引资中，要重视企业征信，采用征信系统查询、实地调研等方式对其进行综合研判。
（五）创新政企相处模式，丰富亲清关系内涵。
一是基于底线多为企业提供便利。制定“亲清”新型政商关系正负面清单，为政商交往划清边界；制定服务民营经济发展容错机制，明确容错主体、范围、程序，鼓励干部敢于同企业打交道，敢于依法依规服务民营企业等发展。
二是使企业公平地参与市场竞争，增强其获得感。各级政府进一步公开企业减负、财政奖补、惠民利民等政策，以公开促公正，使各项优惠政策公平实施。在支持经济的决策方式上，既公平对待每一个投资主体，又合理考虑企业差异，因企施策、精准扶持、助推发展。
三是将“守清”“强亲”激励与“失清”“弱亲”惩戒融入考核。在工业园区探索建立企业服务站，打造代办服务品牌，形成定点帮扶，结对共建，拓宽企业困难反映与反馈渠道；以服务站建设、代办服务质量及企业反馈等作为公务员绩效考核和升迁评价指标，奖罚兼顾，增强政府获得感。
